Come già detto, la vigilanza della Consob è caratterizzata dalla differenziazione degli obiettivi e degli strumenti normativi e di vigilanza, in relazione ai soggetti destinatari delle norme di correttezza e trasparenza.

Il secondo nucleo di riferimento riguarda i "mercati" ed è caratterizzato dal duplice intento di tutelare gli investitori e garantire il buon funzionamento dei mercati mobiliari. Per questo, gli strumenti principali sono costituiti, da una parte, dai presidi a garanzia della qualità dei servizi offerti dai gestori dei mercati e, dall'altra, dalla trasparenza delle operazioni che vi si compiono, per consentire agli investitori o ai partecipanti al mercato di valutare in qualunque momento le condizioni di un'operazione e di verificare a posteriori le condizioni alle quali è stata conclusa. La crisi finanziaria ha fatto sì che a questi strumenti se ne aggiungessero di nuovi, anche più invasivi, come quelli che hanno portato al divieto di specifiche operazioni, di cui si dirà in seguito.

I macro obiettivi della vigilanza sui mercati regolamentati sono definiti dall'art. 62 del TUF:

• la trasparenza del mercato
• la tutela degli investitori
• l'ordinato svolgimento delle negoziazioni

A questi macro-obiettivi è possibile ricondurre degli obiettivi operativi, che vanno al di là dei soli mercati regolamentati, essendo applicabili a tutte le sedi di negoziazione (o trading venues, tra le quali rientrano anche gli MTF, gli internalizzatori sistematici e gli internalizzatori di regolamento) complessivamente considerate ovvero:

• definizione di un regime organico e integrato di trasparenza e correttezza con riferimento all'esecuzione delle operazioni su strumenti finanziari in diversi sistemi di negoziazione;
• aumento della competizione fra sistemi di negoziazione e fra "mercati" e "intermediari";
• riduzione delle barriere all'entrata nella fornitura di servizi di negoziazione per favorire la l'innovazione e la riduzione dei costi operativi e il miglioramento nella qualità dei servizi.

Da tali obiettivi discendono le funzioni fondamentali della Banca d'Italia, del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF) e della Consob, che sono idealmente ripartite in base al criterio della finalità: spetta alla Consob vigilare sul rispetto delle norme relative alla trasparenza e alla correttezza dei comportamenti, mentre è la Banca d'Italia che deve vigilare sull'attuazione di norme volte ad assicurare le sana [condotta secondo criteri di redditività] e prudente [condotta mediante controllo/monitoraggio dei rischi nello svolgimento delle diverse attività] gestione da parte degli intermediari finanziari. Al MEF spettano competenze in materia di Mercati all'Ingrosso di Titoli di Stato.

Poiché il diritto è (quasi) sempre il risultato di processi di stratificazione normativa, tali criteri di riparto delle competenze di vigilanza sono spesso incapaci di descrivere esattamente il perimetro delle norme di trasparenza e correttezza da quelle volte alla sana e prudente gestione. Inoltre, il fondamento dell'attuale assetto che assegna un ruolo chiave al MEF e a Banca d'Italia per i mercati all'ingrosso, è radicato in motivazioni storiche e istituzionali correlate alla gestione del debito pubblico e alla conduzione della politica monetaria.

Per questo, ad esempio, alcuni soggetti vengono autorizzati dalla Banca d'Italia (le Controparti Centrali, che svolgono un ruolo fondamentale per la stabilità dei mercati) e altri dalla Consob (gestori delle sedi di negoziazione). I mercati regolamentati sono autorizzati e vigilati dalla Consob, mentre il MEF (sentite la Consob e la Banca d'Italia) autorizza i mercati all'ingrosso di titoli di Stato, sui quali vigila la Banca d'Italia. In sostanza, per capire i confini dell'intervento dell'una e dell'altra istituzione è possibile orientarsi in base al criterio di riparto "per finalità", ma è necessario approfondire e valutare norma per norma, al fine di comprendere qual è l'istituzione che deve tutelarci rispetto a determinati comportamenti degli operatori (vigilanza preventiva) e quale deve essere destinataria delle difese attivabili ad esempio attraverso l'invio di un esposto.

La "rete" della vigilanza si estende poi alle Autorità degli altri Stati Membri dell'Unione Europea e all'Autorità europea ESMA. In particolare nell'ambito della vigilanza sui mercati, per garantire l'ordinato svolgimento delle negoziazioni e la tutela degli investitori è fondamentale tener conto del fatto che la libera circolazione dei capitali e la possibilità di compiere operazioni su diverse sedi di negoziazione rendono necessario ampliare l'orizzonte della vigilanza verso il livello europeo (e oltre) più di quanto non avvenga in altri contesti più influenzati dalla prossimità fra agenti economici (basti pensare alle differenze linguistiche in ambito emittenti o alla natura di "servizi di prossimità" di alcuni servizi di investimento a maggior valore aggiunto).

La vigilanza sui mercati può essere esercitata attraverso diversi strumenti di seguito elencati:

• Vigilanza regolamentare: potere di adottare norme di attuazione (le deleghe sono contenute nelle specifiche disposizioni del TUF o in altre fonti di rango primario) orientato dai seguenti principi:
  • valorizzazione dell'autonomia decisionale dei soggetti vigilati;
  • proporzionalità (minor sacrificio dei destinatari);
  • riconoscimento del carattere internazionale del mercato finanziario e salvaguardia della posizione competitiva industria italiana;
  • agevolazione innovazione e concorrenza;
  • «gradualità» degli obblighi in relazione alla natura dei clienti (al dettaglio o professionali).

La Consob vigila affinché la regolamentazione del mercato sia idonea ad assicurare l'effettivo conseguimento della trasparenza del mercato, dell'ordinato svolgimento delle negoziazioni e della tutela degli investitori, e può richiedere ai gestori dei mercati modifiche della regolamentazione del mercato stesso idonee a eliminare le disfunzioni riscontrate.

• Poteri di autorizzazione relativi ai mercati regolamentati e a soggetti che intendono essere abilitati allo svolgimento di specifiche attività (gestori di mercati regolamentati, società che intendono gestire sistemi di deposito delle informazioni regolamentate, ecc.).

• Vigilanza informativa che si articola in:
  • potere di richiedere la comunicazione di dati e notizie e la trasmissione di atti e documenti ai gestori dei mercati;
  • poteri riconosciuti dall'art. 187-octies del TUF per contrastare i fenomeni di abuso di mercato (abuso di informazioni privilegiate o insider trading e manipolazione di mercato), esercitabili nei confronti di chiunque possa essere informato sui fatti. Oltre alla facoltà di richiedere notizie, dati o documenti la Consob può anche richiedere registrazioni telefoniche, svolgere audizioni personali. Inoltre, può avvalersi della collaborazione di altre Pubbliche Amministrazioni (compresa l'Anagrafe Tributaria) per richiedere la comunicazione di dati personali, anche in deroga alle disposizioni sulla privacy. Per l'esercizio di quelle facoltà che incidono sulle libertà personali la legge richiede che la Consob debba essere autorizzata dal procuratore della Repubblica;
  • obblighi informativi periodici e ad evento nei confronti dei gestori delle sedi di negoziazione.

• Vigilanza ispettiva: poteri riconosciuti dall'art. 187-octies TUF nell'ambito della disciplina sugli abusi di mercato ed estesi dall'art. 62-novies TUF alla vigilanza sui gestori delle sedi di negoziazione. La Consob può procedere a ispezioni e perquisizioni, anche avvalendosi della Guardia di Finanza.

• Procedimento sanzionatorio: in caso di accertamento di irregolarità da parte del soggetto vigilato, rappresenta lo sbocco delle attività di vigilanza informativa ed ispettiva. Il procedimento sanzionatorio può essere inteso come uno strumento di controllo sociale che ha quale finalità quella di prevenzione e di repressione delle condotte non rispettose della legge. Si spingono in tal modo i soggetti vigilati ad una condotta e un'organizzazione rispettose delle regole, tutelando indirettamente anche gli investitori (attraverso la deterrenza della sanzione). Il diritto di difesa e di contraddittorio è assicurato ai soggetti interessati dalla partecipazione al procedimento amministrativo nonché dalla possibilità di ricorrere alla competente Corte di Appello avverso le sanzioni irrogate dalla Consob.

• Specifici poteri di intervento sui soggetti vigilati: poteri riconosciuti dall'art. 187-octies TUF nell'ambito della disciplina sugli abusi di mercato ed estesi dall'art. 62-novies TUF sui gestori delle sedi di negoziazione. La Consob, in particolare, può procedere al sequestro dei beni che possono formare oggetto di confisca nell'ambito del procedimento sanzionatorio. Inoltre, in caso di necessità e urgenza, la Consob può adottare, per garantire il raggiungimento delle finalità di tutela degli investitori, trasparenza del mercato e buon andamento delle negoziazioni, i provvedimenti necessari, anche sostituendosi alla società di gestione.