La qualità della regolazione nell'esperienza della Consob
Dalla misurazione degli oneri amministrativi al ciclo della valutazione
Il caso dell'equity crowdfunding

S. Carbone, F. Fiamma, T. Marcelli, V. Mirra, D. Zaottini

Discussion paper n. 6 - aprile 2016 [formato PDF] 
 

Sintesi del lavoro
La regolazione è un'attività ciclica, un processo continuo nel quale sussiste un legame intrinseco tra l'individuazione delle problematiche, la definizione, la valutazione e la revisione degli obiettivi e degli strumenti di attuazione delle politiche pubbliche. La Consob, in qualità di Autorità amministrativa indipendente avente funzioni di regolazione e di vigilanza di settore, è tenuta, a partire dal 2003, ad adottare metodologie di Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) nel disegno dei provvedimenti generali di propria competenza. La previsione relativa all'effettuazione dell'AIR da parte della Consob è stata successivamente rafforzata attraverso l'articolo 23 della legge 28 dicembre 2005 n. 262 "Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari" che ha introdotto la procedimentalizzazione per l'adozione degli atti regolamentari e generali della Banca d'Italia, della Consob, dell'Isvap (oggi IVASS) e della Covip, stabilendone alcuni principi. La Consob, pertanto, affrontando l'attuazione delle deleghe contenute negli atti legislativi da cui ha origine il proprio potere regolamentare, ha sviluppato un solido patrimonio di conoscenze ed esperienze, maturato nel corso del precedente decennio con riferimento alle migliori metodologie di produzione normativa. Tale patrimonio è stato integrato nel tempo mediante lo studio e l'applicazione di strumenti di Better Regulation condivisi in ambito internazionale ed europeo. L'ipotesi che il presente lavoro contribuisce a sostenere è che l'impiego di tali strumenti nel processo normativo-regolamentare possa contribuire ad ottenere una migliore qualità delle regole. A tale fine, vengono presentati due progetti tra loro strettamente connessi, attraverso i quali è stato possibile sperimentare tali metodi ed elaborare proposte in grado di ridurre l'onerosità e accrescere i benefici della regolamentazione: il "Progetto MOA" concernente la regolamentazione della Consob in materia di emittenti, intermediari e mercati e il "Ciclo di Valutazione" relativo all'adozione, al monitoraggio e alla successiva revisione del Regolamento Consob in materia di equity crowdfunding. La sperimentazione di tali tecniche ha consentito, inoltre, di evidenziarne punti di forza e di debolezza e di proporre soluzioni pratiche a problemi di natura metodologica. In questo contesto, i principali risultati sono legati a:
1) la mappatura complessiva degli oneri amministrativi derivanti dai Regolamenti approvati dalla Consob;
2) la quantificazione degli oneri amministrativi gravanti su un campione significativo di banche, derivanti dal "Regolamento Intermediari" e dal "Regolamento in materia di organizzazione e procedure degli intermediari che prestano servizi di investimento o di gestione collettiva del risparmio" per le parti competenza;
3) la realizzazione di un caso concreto di "ciclo della valutazione", effettuato sulla base delle migliori prassi in materia, con un'applicazione originale e innovativa della mappatura degli oneri, estesa agli oneri regolatori, associati ai relativi benefici, e una stima "qualitativa" dei benefici netti (giudizio di proporzionalità) basata sul confronto fra (a) il set di indicatori per la valutazione strutturato in sede di AIR, monitorato in seguito all'adozione del Regolamento, e (b) i risultati dei due processi di consultazione (uno preliminare e uno sul testo regolamentare).
Tali risultati possono contribuire a fornire implicazioni di policy relative alle modalità di attuazione degli strumenti della Better Regulation. In tal senso, le esperienze condotte hanno permesso di evidenziare il ruolo chiave svolto dalle banche dati nei processi regolatori, in particolare nel momento della consultazione degli operatori, e la rilevanza degli strumenti di valutazione successiva, che misurano l'attuazione delle policy. In assenza di tali strumenti, le analisi effettuate ex ante possono risultare del tutto inefficaci.

Autori
Silvia Carbone - CONSOB, Divisione Strategie Regolamentari (s.carbone@consob.it)
Francesca Fiamma - CONSOB, Seconded National Expert presso ESMA, già Divisione Strategie Regolamentari (f.fiamma@consob.it)
Toni Marcelli - CONSOB, Segreteria Tecnica Commissario Prof.ssa Genovese, già Divisione Strategie Regolamentari (t.marcelli@consob.it)
Vittorio Mirra - CONSOB, Divisione Informazione Emittenti, già Divisione Strategie Regolamentari (v.mirra@consob.it)
Davide Zaottini - CONSOB, Divisione Strategie Regolamentari (d.zaottini@consob.it)

Si ringraziano Efisio Espa, Nadia Linciano, Nicoletta Rangone, Francesco Sarpi e Paola Soccorso per gli utili commenti. Si ringraziano inoltre i referenti del "gruppo di lavoro ABI" Pietro Scabellone e Maria Angiulli e i funzionari della CONSOB che dato il loro prezioso contributo per la realizzazione del "Progetto MOA": Luca Amadei, Vitalba Azzollini, Cristina Caruana, Giovanna Frati, Barbara Leoni, Paolo Maggini, Pier Tommaso Marra, Patrizia Meloni, Luca Menicucci, Filippo Milani, Carlo Milia, Giovanni Musella, Donato Ivano Pace, Cristina Piazzini, Roberto Rota, Paola Squeri, Stefano Scarano Vaga e Vincenzo Vicari. Errori e imprecisioni sono imputabili esclusivamente agli autori.

JEL Classifications: K22, K23, G28, G18

ISSN 2281-3098 [online]