In esecuzione dell'ordinanza del Tar del Lazio n. 07795 del 29 novembre 2023 si pubblicano le seguenti informazioni:

• Autorità giudiziaria innanzi alla quale si procede: TAR del Lazio - Sezione Seconda Quater;
• Numero di registro generale del procedimento: RG. 13960/2023;
• Nominativo del ricorrente: dott. Barbara CATANIA;
• Amministrazioni intimate: Consob - Commissione Nazionale per le Società e la Borsa;
• Estremi dei provvedimenti impugnati con il ricorso:
• delibera n. 22789 del 26 luglio 2023 della Commissione Nazionale per le Società e la Borsa con la quale sono stati promossi alla qualifica di direttore la dott.ssa Silvia. Carbone, il dott. Salvatore Giovanni Lo Giudice, la dott.ssa Paola Deriu, la dott.ssa Angela Giorgio, l’avv. Gianfranco Randisi, il dott. Simone Alvaro, la dott.ssa Maria Cristina Lena, l’avv. Paolo Palmisano;
• nota del Presidente della Commissione Nazionale per le Società e la Borsa 68001/23 del 24 luglio 2023;
• Relazione per la Commissione del Direttore Generale prot. 60414/23 del 28 giugno 2023 ad oggetto: ‘Riedizione della procedura di avanzamento alla qualifica di direttore per l’anno 2020, in esecuzione delle sentenze del Giudice amministrativo. Relazione del Direttore Generale’ e dei relativi allegati;
• soggetti controinteressati: il ricorso è stato notificato alla Commissione nazionale per le Società e la Borsa in persona del suo Presidente e al dott. Simone Alvaro. Oltre a quest’ultimo, vanno dunque considerati controinteressati tutti gli altri candidati promossi alla qualifica di direttore (a decorrere dal 1° gennaio 2020) con la delibera Consob n. 22789 del 26 luglio 2023, e nella specie: dott.ssa Silvia Carbone; dott. Salvatore Giovanni Lo Giudice; dott.ssa Paola Deriu; dott.ssa Angela Giorgio; avv. Gianfranco Randisi; dott. Simone Alvaro; dott.ssa Maria Cristina Lena; avv. Paolo Palmisano.

• Sintesi dei motivi di ricorso:

• I Motivo di ricorso: Carente e falsa applicazione della categoria di titolo ‘Qualità del servizio prestato’. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Carenza di istruzione. Irragionevolezza. Disparità di trattamento. Contraddittorietà dell’azione amministrativa. Sviamento.

i) In particolare sui ‘risultati conseguiti’.

Mentre per tutti i candidati, risultati poi vincitori, la Scheda enfatizza i principali risultati conseguiti nell’anno precedente, per la ricorrente il trattamento è ben diverso. 

E difatti, a differenza di quanto presente nelle Schede relative ai candidati risultati vincitori nelle quali i risultati conseguiti sono messi adeguatamente in evidenza (così per Carbone, Deriu, Lena, Randisi, Giorgio, i risultati conseguiti dalla dott.ssa Catania sono indicati con la menzione di un’attività meramente marginale e “integrativa” rispetto all’attività caratterizzante l’Ufficio, vale a dire la “collaborazione con altre autorità amministrative per l’espletamento congiunto di procedure di appalto“ nell’ambito del Tavolo di coordinamento per il procurement (attraverso il quale sono state svolte tre gare) e la collaborazione con AGCM (attraverso la quale sono state svolte due gare). Si individua qui un primo travisamento dei fatti da parte del DG. Manca inoltre qualunque descrizione dei risultati conseguiti nell’attività di liquidazione delle fatture. Inoltre, non si fa cenno alcuno ai risultati conseguiti nell’attività svolta come componente effettivo della Commissione Centrale dei Revisori legali presso il Ministero dell’Economia e Finanze.

La mancata descrizione dell’attività svolta e dei risultati raggiunti dalla ricorrente ha così precostituito la base per giudizi non corrispondenti alla realtà, che hanno, per un verso, alterato la condizione di parità tra i concorrenti e, per l’altro, privato la Commissione, deputata ad approvare gli avanzamenti sulla base della relazione del DG, degli elementi informativi necessari per poter svolgere le necessarie valutazioni.

ii) In particolare sul ‘livello di esposizione all’esterno’.

La valutazione relativa al livello di esposizione all’esterno pari a “Media” ha penalizzato la dott.ssa Catania rispetto a tutti gli altri candidati^[1], che hanno riportato il giudizio di “Molto elevato” (Lo Giudice, Deriu, Randisi, Palmisano) o “Elevato” (Carbone, Giorgio, Lena).

Il giudizio mostra una grave carenza istruttoria per almeno tre profili. Innanzitutto per la sua genericità, non indicando per quale motivo la tipologia dei rapporti con l’esterno, facenti capo all’Ufficio diretto dalla ricorrente, vada valutata in maniera riduttiva rispetto agli altri candidati. 

Il secondo profilo di carenza istruttoria è legato alla incoerenza del giudizio rispetto ai parametri di valutazione indicati dalla Commissione atteso che l’attività dell’Ufficio diretto dalla ricorrente è caratterizzato da una sistemica esposizione all’esterno, non solo per il tipo di attività che svolge ma anche per gli effetti degli atti che l’Ufficio produce. 

Risulta quindi carente, immotivato e irragionevole il giudizio di ‘elevato’ e ‘molto elevato’ che hanno ricevuto candidati responsabili di Uffici per i quali non è certo predicabile un uguale livello di esposizione all’esterno. 

Il giudizio penalizzante, riportato dalla Dott. Catania in relazione al livello di esposizione all’esterno, evidenzia che nella valutazione del DG la partecipazione al Tavolo di coordinamento istituito con tutte le autorità di settore (Banca d’Italia, IVASS, AGCM, ANAC, ACN) per lo svolgimento di attività di appalto congiunto, non è stata apprezzata alla stregua della partecipazione ad un gruppo di lavoro internazionale, partecipazione che ha consentito agli altri candidati di ottenere la valutazione di “molto elevato” o “elevato”. Ciò, oltre ad essere indice ulteriore di una carente istruttoria, si traduce non solo in un travisamento dei fatti ma anche in una vistosa disparità di trattamento.

Il giudizio del DG non ha infine tenuto conto di un’ulteriore rilevante attività svolta dalla ricorrente, anch’essa fortemente proiettata verso l’esterno. Si allude all’attività svolta in qualità di rappresentante della Consob presso la Commissione Centrale per i Revisori Legali (a seguito di nomina del Ministero dell’Economia e delle Finanze con DM 10 maggio 2017). 

In terzo ed ultimo luogo la carenza istruttoria, coniugata insieme a una forte irragionevolezza, si manifesta non appena il giudizio venga messo in relazione a quello ricevuto da altri candidati vincitori, che hanno riportato tutti un giudizio di “molto elevato” o di “elevato”. 

Solo per esemplificare, si invita l’Ecc.mo Collegio a riflettere su quanto risulti ingiustificato, e francamente ingiusto, il giudizio attribuito alla ricorrente rispetto al ‘molto elevato’ conferito al Responsabile dell’Ufficio Consulenza e Contenzioso Emittenti o al Responsabile dell’Ufficio consulenza e contenzioso intermediari e mercati: un giudizio così elevato viene motivato, in entrambi i casi, in virtù del patrocinio legale svolto. Un giudizio immotivato e irragionevole visto che l’attività dell’Ufficio diretto dalla ricorrente è altrettanto, se non di più, esposta all’esterno.

iii) In particolare sulla ‘Complessità della materia trattata’.

Con riguardo a tale criterio, la dott.ssa Catania riceve un giudizio positivo, che si trascrive: “Tenuto conto dell’attività di competenza dell’Ufficio, dell’attività svolta (con particolare riguardo alla partecipazione al Tavolo tecnico istituito con le altre Autorità indipendenti per l’espletamento congiunto delle procedure di appalto e all’attività svolta quale componente effettivo della Commissione Centrale per i revisori legali) e dei risultati conseguiti, si valuta come elevato il livello di complessità della materia”.

In ogni caso il giudizio conseguito non permette alla ricorrente di ottenere il passaggio di qualifica visto che tutti gli altri candidati vincitori hanno ricevuto il giudizio ‘molto elevato’ (ad eccezione del Responsabile dell’Ufficio Vigilanza Operativa Mercati a Pronti e Derivati, che riceve solo ‘elevato’).

Anche in questo caso emergono evidenti vizi dell’azione amministrativa. In primo luogo va detto che la valutazione, conformemente a quanto indicato nel documento “Elementi di integrazione e specificazione dei criteri di valutazione”, avrebbe dovuto essere effettuata “sulla base di una valutazione delle competenze e dei risultati raggiunti”. Si è tuttavia già evidenziato come il DG abbia negligentemente redatto la Scheda di valutazione nella parte relativa ai ‘risultati’ raggiunti, risultati che il DG non ha sostanzialmente esaminato e valorizzato. Tale carenza ha avuto un ‘effetto domino’, irradiando i propri effetti negativi anche sulla valutazione della complessità della materia.

C’è poi una contraddizione nella costruzione del criterio, che mette nelle mani del valutatore (il DG) un potere che va ben al di là di qualsiasi discrezionalità tecnica. Si chiede infatti al DG di valutare la complessità della materia trattata da un Responsabile di un Ufficio della Consob. Ora, se un Ufficio è stato istituito è perché esso è chiamato a gestire un insieme di interessi e di rapporti, con rilievo interno ed esterno, che non possono non essere tutti rilevanti e complessi; se così non fosse, la fascia di materie assegnata a quel determinato ufficio sarebbe stata aggregata ad altro ufficio, senza darvi un’evidenza e un’autonomia organizzativa tale da giustificare l’istituzione di un ufficio. Se ciò è vero, allora tutti gli uffici svolgono materie complesse, altrimenti essi sarebbero pletorici e non troverebbero una giustificazione. 

Alla luce di questa ovvia notazione, il giudizio di una minore complessità della materia curata dall’Ufficio diretto dalla ricorrente andava meglio motivato. Per come è stato formulato, il giudizio del DG appare tanto più contraddittorio in quanto non si riesce a capire per quale motivo la materia degli appalti pubblici (notoriamente complessa) sia di complessità meno elevata rispetto alle materie di cui si occupano gli altri candidati vincitori (studi giuridici, informativa degli emittenti su operazioni di finanza straordinaria, attività post trading, ispettorato emittenti e revisori, OPA, contenzioso Intermediari e mercati, contenzioso emittenti). 

 Il giudizio del DG, indubbiamente penalizzante, non viene motivato, e non vengono fornite spiegazioni che giustifichino per quale ragione una materia -la cui la disciplina (normativa primaria, secondaria e giurisprudenza) è estremamente vasta e in continua evoluzione ed in cui il livello di “litigiosità” degli interlocutori è notoriamente elevato- debba essere considerata meno complessa delle materie trattate dagli altri uffici.

Siamo purtroppo costretti ad evidenziare come ben diverso sia stato il giudizio espresso nei confronti di altri candidati vincitori. In particolare, la discriminazione compiuta nei riguardi della ricorrente appare immediata ove si concentri l’attenzione sul giudizio espresso nei confronti del responsabile dell’Ufficio Sanzioni Amministrative. Segue analisi del giudizio contenuto nella Scheda.

Non si sottovaluti, poi, che tale giudizio relativo alla complessità della materia è stato utilizzato anche per la valutazione della “Capacità dirigenziale”, comportando quindi una penalizzazione anche nella valutazione di tale parametro. 

iv) In particolare sul ‘Numero dei dipendenti assegnati’/‘Risorse assegnate all’Ufficio’.

Quanto al terzo elemento di valutazione, riguardante le ‘Risorse assegnate all’Ufficio’, non vi è molto da dire se non che -a dimostrazione della complessità della materia trattata dall’Ufficio, erroneamente sottovalutata dal DG- l’Ufficio diretto dalla dott.ssa Catania registra il numero massimo di risorse, ben 19 (con la precisazione che a queste si aggiungono 7 unità di personale di servizio). Gli Uffici diretti dagli altri candidati vincitori oscillano tra le 6 e le 8 risorse con due soli Uffici che registrano rispettivamente 11 e 13 dipendenti assegnati. Anche questo elemento numerico attesta chiaramente la sottovalutazione della realtà.

v) In particolare sulla ‘Capacità dirigenziale/manageriale’.

I profili dello sviamento di potere si appalesano non appena si passi all’esame della valutazione sul criterio della ‘Capacità dirigenziale/manageriale’. 

La formulazione del criterio e la sua applicazione hanno infatti permesso al DG di esprimere giudizi non corrispondenti alla realtà dei fatti. 

Il giudizio su tale elemento è formulato sommando quelli ottenuti in relazione al livello della complessità della materia e al livello di coordinamento. Tutti i giudizi sulla capacità dirigenziale sembrano infatti costruiti secondo il seguente schema, che ritroviamo nel giudizio conseguito dalla ricorrente: “Alla luce degli elementi desumibili dalle mansioni svolte, ed in particolare tenuto conto della elevata complessità della materia tratta e del numero molto elevato di risorse coordinate, la candidata ha dimostrato una elevata capacità organizzativa e di assicurare l’efficacia delle attività prodotte”. Questo medesimo schema di riproduce per tutti i candidati vincitori, cambiando solo per il responsabile dell’Ufficio Sanzioni Amministrative che incredibilmente (per le ragioni che subito diremo) riceve giudizio ‘molto elevata’.

Come si vede, i due principali parametri sono la complessità della materia e il numero di risorse coordinate. A ciò però si aggiunge un terzo parametro, lasciato nell’oscurità, non chiarito, quasi misterioso, decisamente variabile.

E tuttavia appare in maniera palese la carenza e la opacità di questi parametri. Non è infatti rintracciabile alcun dato/documento che indichi: a) quali criteri/parametri siano stati utilizzati per “tener conto” di tali componenti, b) quale sia il peso da attribuire a tali criteri/parametri nella valutazione complessiva della capacità dirigenziale/manageriale, c) quale sia stata la valutazione attribuita ai candidati rispettivamente per la “capacità innovativa” e per gli “altri elementi desumibili dalle mansioni”.

Per dare concretezza a quanto affermiamo e per apprezzare l’eccesso di potere in cui è caduto il DG, è necessario procedere nuovamente ad un confronto diretto con il Responsabile dell’Ufficio Sanzioni Amministrative. Si riportano a colonne parallele i giudizi sintetici ricevuti dai due candidati sui parametri necessari per valutare la capacità dirigenziale/manageriale. Segue tabella.

La violazione della più banale logica matematica è palese. Ciò è potuto avvenire a causa della poca trasparenza dei criteri che hanno permesso al DG di aggiungere, arbitrariamente, punti che hanno alterato il risultato finale.

In questo caso, quindi, la penalizzazione attribuita alla dott.ssa Catania deriva dall’attribuzione di punti ai diversi candidati effettuata in modo del tutto opaco dal DG.

Il giudizio finale conseguito dalla dott.ssa Catania in relazione alla ‘Qualità del servizio prestato’ risulta così essere uguale a Ottimo rispetto all’Eccellente conseguito dal responsabile dell’Ufficio Sanzioni Amministrative. Nell’applicazione di questo elemento valutativo l’Amministrazione ha posto in essere una serie di illegittimità che vanno dall’eccesso di potere per sviamento al travisamento dei fatti alla illogicità e irragionevolezza della motivazione.

• II Motivo di ricorso: Carente e falsa applicazione della categoria di titolo ‘Capacità attitudinale’. Mancata applicazione/disapplicazione del titolo. Eccesso di potere per sviamento, illogicità e irragionevolezza motivazionale, carenza di istruttoria. Violazione dei principi di imparzialità e di uguale trattamento.

i) Con riguardo alla Capacità attitudinale, il criterio è così costruito: “Il giudizio è formulato anche tenendo conto della valutazione espressa con riferimento alla categoria «Qualità del servizio prestato», della capacità dirigenziale, dell’attivismo e dell’equilibrio dimostrato. Ciò nella considerazione che la promozione alla qualifica di direttore rappresenta un passaggio importante verso l’alta dirigenza e prospetta l’assunzione di responsabilità dirigenziali di più alto livello ed un connesso crescente grado di rappresentanza dell’Istituto nei confronti dell’esterno”. Gli Elementi di integrazione e specificazione dei criteri di valutazione esplicitano poi ulteriormente il criterio: “La capacità dirigenziale, l’attivismo e l’equilibrio dimostrato sono rilevati avendo a riferimento gli elementi valutativi (e le rispettive fonti informative) come indicati nel precedente criterio ‘Qualità del servizio prestato’ riguardati congiuntamente, complessivamente e nell’ottica della attitudine potenziale, manifestata dal candidato, circa l’assunzione di responsabilità dirigenziali di più alto livello e circa il crescente grado di rappresentanza dell’Istituto all’esterno. A tal fine si terrà quindi in particolare conto del livello di esposizione all’esterno e della capacità dirigenziale”.

ii) L’applicazione che il DG ha fatto di questo criterio è stata del tutto errata poiché la valutazione del Direttore non ha conferito alcuna autonomia al criterio, che pure ha inciso per il 30% sulla valutazione finale. …

Per apprezzare l’uso distorto del criterio, conviene riportare, in rapida carrellata, il giudizio espresso sulla 'Capacità attitudinale' dei vincitori e della ricorrente:

• S.Carbone: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del livello elevato di esposizione all’esterno e della elevata capacità dirigenziale, si valuta come ottima la capacità attitudinale della candidata ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello”;
• S.G.Lo Giudice: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del livello molto elevato di esposizione all’esterno e della elevata capacità dirigenziale, si valuta come eccellente la capacità attitudinale della candidata ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello”;
• P.Deriu: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del livello molto elevato di esposizione all’esterno e della elevata capacità dirigenziale, si valuta come eccellente la capacità attitudinale della candidata ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello”;
• A.Giorgio: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del livello elevato di esposizione all’esterno e della elevata capacità dirigenziale, si valuta come ottima la capacità attitudinale della candidata ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello”;
• G.Randisi: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del molto elevato livello di esposizione all’esterno e dell’elevata capacità dirigenziale, si valuta come eccellente la capacità attitudinale del candidato ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello”;
• S.Alvaro: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del livello medio di esposizione all’esterno e della molto elevata capacità dirigenziale, si valuta come ottima la capacità attitudinale del candidato ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello”;
• M.C.Lena: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del livello elevato di esposizione all’esterno e dell’elevata capacità dirigenziale, si valuta come ottima la capacità attitudinale del candidato ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello”;
• P.Palmisano: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del livello molto elevato di esposizione all’esterno e dell’elevata capacità dirigenziale, si valuta come eccellente la capacità attitudinale del candidato ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello”;
• B.Catania: “Tenuto conto della ‘Qualità del servizio prestato’ ed in particolare del livello medio di esposizione all’esterno e dell’elevata capacità dirigenziale, si valuta come ottima la capacità attitudinale del candidato ad assumere responsabilità dirigenziali di più alto livello” Appare dunque evidentissima e trasparente la meccanica trasposizione dei giudizi espressi in relazione alla prima categoria di titoli ‘Qualità del servizio prestato’, in particolare dei parametri dell’esposizione all’esterno e della capacità dirigenziale. In pratica il Direttore generale non ha applicato il secondo criterio o, meglio, applicandolo in maniera così meccanica, esso non ha inciso in alcun modo nella valutazione generale sui singoli candidati. …

Infatti, alla Dott.ssa Catania è stato attribuito il punteggio di Ottimo, corrispondente alla fascia 7-8 (3 punti, per il livello Medio di esposizione all’esterno + 4 punti per il livello Elevato di Capacità dirigenziale/manageriale). Analogo procedimento è stato seguito per tutti gli altri candidati.

In pratica, l’applicazione del criterio in esame è tanto più carente in quanto il giudizio sul ‘livello della capacità dirigenziale/manageriale’, come si è detto, è uguale per tutti i candidati (Elevato), tranne che per il responsabile dell’Ufficio Sanzioni Amministrative. Di fatto a determinare il giudizio sulla categoria di titolo ‘Capacità attitudinale’, che incide per il 30%, è stato solo il ‘livello di esposizione all’esterno’. Attraverso la valutazione della Capacità attitudinale non è stato apportato alcun nuovo elemento di valutazione tra quelli indicati dalla Commissione, ma si è amplificato ulteriormente il peso nel giudizio complessivo dei due criteri sopra descritti (con tutte le relative irregolarità), ma in pratica del solo ‘livello di esposizione all’esterno’.

iii) Anche con riguardo al secondo criterio della ‘Capacità attitudinale’ la valutazione che bisogna dare dell’operato del Direttore generale e della Commissione è negativo. Il DG ha in sostanza disapplicato il criterio in questione, non conferendogli alcuna autonomia, appiattendolo sul primo criterio e, soprattutto, neutralizzandolo affinché non alterasse le interrelazioni tra i candidati per come cristallizzate dal primo criterio.  In conclusione, appaiono presenti tutti i sintomi dell’eccesso di potere, a partire dallo sviamento di potere perseguito sistematicamente e a danno della ricorrente. Le motivazioni apposte ai giudizi espressi su questo secondo criterio sono state formulate con la funzione ‘taglia e incolla’, evidenziando così una palese illogicità e irragionevolezza delle motivazioni medesime, nonché una evidente carenza istruttoria. A ciò si aggiunga che, agendo sulla base di questi presupposti, l’amministrazione ha violato i principi di imparzialità e di uguale trattamento dei concorrenti, che dovrebbero essere a governo dell’azione amministrativa. 

[1] Solo al dott. Alvaro è stato attribuito il giudizio Medio, ma in quel caso davvero non sarebbe stato possibile fare diversamente visto il ruolo ma su ciò infra.

• Testo integrale dell'Ordinanza del Tar n. 07795 del 29 novembre 2023.

29 novembre 2023